EUROMED 

«  un espace commun de paix et de sécurité,

une zone de prospérité partagée,

une aire de compréhension mutuelle »

Une Une volonté politique

  "La coopération de la Communauté Européenne avec les pays de la zone méditerranéenne est une longue tradition qui a commencé d'être mise en oeuvre dans les années 60 et surtout 70, par la signature d'accords méditerranéens, puis d'accords de coopération avec les pays de la rive sud[1]. Ces accords, d'une durée illimitée, étaient assortis de protocoles financiers bilatéraux renégociés tous les cinq ans. Le dispositif reposait alors sur un système de préférences commerciales asymétriques garantissant à ces pays l'accès au marché communautaire, sans contrepartie en termes de réduction de droits de douanes pour les biens européens importés.

  Au début des années 1990, l'importance des relations politiques, économiques et sociales entre l'Europe et la Méditerranée orientale et méridionale, ainsi que l'évolution de la situation politique et géostratégique en Europe, ont conduit l'Union à redéfinir sa position à l'égard de sa façade sud, en même temps qu'elle envisageait son élargissement à l'est" [2], l’objectif étant d’établir un cadre pour un dialogue renforcé et une coopération globale entre l’Union Européenne et les pays bordant la rive sud (Maghreb) et est (Machrek) de la Méditerranée, dépassant les domaines traditionnels des échanges et de la coopération financière initiés depuis les années 60.

  Cette volonté politique s'est trouvée traduite en programme de partenariat lors de la Conférence de Barcelone, 1^ére conférence interministérielle euro-méditerranéenne réunie les 27 et 28 novembre 1995 en Espagne. La déclaration programmatique, dite "Déclaration de Barcelone", qui fut adoptée lors de cette conférence par les représentants des quinze Etats Membres de l’Union Européenne (Allemagne, Autriche, Belgique, Danemark, Espagne, Finlande, France, Grèce, Irlande, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Portugal, Royaume-Uni, Suède) et des douze pays de l'AMED (Association MEDiterranéenne : Algérie, Chypre, Egypte, Israël, Jordanie, Liban, Malte, Maroc, Palestine, Syrie, Tunisie et Turquie), est considérée comme l'acte fondateur de ce nouveau départ.

La Déclaration de Barcelone a ainsi posé les fondements d’un programme global de partenariat euro-méditerranéen pour la paix, la stabilité, la prospérité partagée et la compréhension entre les sociétés et les cultures de la région ("le processus de Barcelone"). Afin d’atteindre cet objectif ambitieux, ce processus à long terme est fondé sur trois volets distincts, mais qui se révèlent inséparables pour assurer la pérennité du processus :

  - d'abord, un volet politique, dont le succès subordonne en pratique la réussite des deux autres, et visant à instaurer, dans cette partie du monde, « un espace commun de paix et de sécurité, fondé sur les principes des droits de l'Homme et de la démocratie » en dépit des conflits existants dans et entre les pays de la zone euro-méditerranéenne (Chypre, Palestine -Israël, …);

  - ensuite, un volet économique et financier, dimension la plus connue et la plus favorisée du processus de Barcelone, pour construire une « zone de prospérité partagée » assise sur «un développement économique et social durable et équilibré, et la lutte contre la pauvreté ». Ce chapitre économique et financier du processus de Barcelone est depuis 1995 présenté comme le moteur du Partenariat Euro-Méditerranéen (PEM) : il repose principalement sur la création, dans le respect des règles de l’OMC (Organisation Mondiale du Commerce), d’une zone euro-méditerranéenne de libre–échange industriel (l’agriculture et les services étant pour l’heure maintenus à l’écart du processus) d’ici 2010, chaque pays méditerranéen devant y être intégré au plus tard dix ans après l’entrée en vigueur de l’accord d’association conclu avec l’Union européenne. Cette zone de libre-échange, qui se traduira par la définition de règles internes réciproques (droits de douane, obstacles non tarifaires, régime des investissements, …) et de règles externes de la zone vis-à-vis des pays tiers cohérentes (adoption d’un tarif extérieur commun égal au tarif extérieur communautaire, maintien de règles d’origine nécessairement moins favorables que les règles internes, mise en place d’une politique commerciale commune, … ), sera précédée de réformes en vue d’une transition économique des pays méditerranéens et de mesures visant à développer l’investissement privé dans la région;

  - enfin, un volet culturel, social et humain destiné à « développer les ressources humaines, favoriser  la compréhension mutuelle entre les peuples de la région, les échanges entre les sociétés civiles», et ayant notamment pour objectif de maîtriser les mouvements migratoires.

Les Les instruments d’une volonté politique

Pour mettre en œuvre ce grand programme que constitue le Processus de Barcelone, l’Union européenne dispose de divers instruments, les deux premiers en constituant les piliers:

  - en premier lieu, la conclusion d'accords d'association entre chacun des pays partenaires et l'Union  européenne, destinés à se substituer aux anciens accords de coopération[3] en couvrant chacun des trois volets du processus de Barcelone. Sur une base contractuelle type aménagée selon les particularités du pays méditerranéen signataire, ces accords adaptent les relations euro-méditerranéennes à l’évolution des règles commerciales multilatérales en vigueur au sein de l’OMC tout en intégrant des éléments politiques (notamment la référence aux droits de l’Homme). Ils ont tous vocation à prévoir l’instauration d’un cadre de dialogue politique, la définition d’un volet commercial transitoire dans la perspective de l’établissement d’une zone euro-méditerranéenne de libre–échange industriel, la promotion des investissements et le renforcement de la coopération dans tous les domaines économiques, sociaux et culturels.

Au 31 janvier 2001, on comptabilise 6 accords d’association euro-méditerranéens signés (dont 2 en cours de ratification*), 1 d’ores et déjà paraphé par l’Union Européenne avant d’être officiellement signé par chacun des quinze états membres, et 2 en cours de négociations plus ou moins avancées :

(Source : version actualisée du Rapport d’information 121 – (2001-2002) Délégation du Sénat pour l’Union Européenne : "Le partenariat euro-méditerranéen : Grands espoirs, modestes résultats").

- en second lieu, la mobilisation de moyens financiers spécifiques, essentiellement via le programme communautaire MEDA. Jusqu’en 1995, les financements communautaires étaient alloués à chaque pays, quels que soient l’ampleur et le rythme des réformes engagées, par le biais de protocoles financiers négociés avec ces états.  Le programme MEDA fonctionne sur un autre mode : il constitue une enveloppe globale dont l’usage est subordonné à certaines exigences (suivi des accords, progrès des réformes internes, respect des droits de l'homme...). En fonction de ces critères, l’enveloppe allouée est réévaluée tous les trois ans et peut être augmentée pour encourager les efforts d'un pays qui s'engage résolument dans les réformes nécessaires ; elle peut être aussi réaffectée si elle n'est pas entièrement utilisée, voire suspendue en cas de violation des principes démocratiques, des droits de l'Homme ou des libertés fondamentales.

Doté par le sommet européen de Cannes de juin 1995 d'une enveloppe de 4, 685 milliards d'euros pour une première période (1994-1999 : MEDA I), le programme dispose d’un budget de 5,35 milliards d’euros pour la période 2000-2006 (MEDA II)[4]. 85 à 90% de cette enveloppe budgétaire seront affectés au financement de programmes bilatéraux (consacrés au soutien à la transition économique, à la compensation de l’impact social des programmes d’ajustement structurel …) ; les 10-15% restants étant affectés au financement de programmes régionaux conduits dans chacun des volets du Processus de Barcelone.

Les interventions du MEDA sont coordonnées avec celles d’autres partenaires importants dans la région comme la Banque Européenne d’Investissements (BEI), la Banque Mondiale et les programmes bilatéraux des Etats membres.

- enfin, est actuellement en cours l’élaboration du texte d’une Charte Euromed pour la paix et la stabilité. Dans ce but, les vingt-sept hauts fonctionnaires chargés du suivi du dossier politique et de sécurité du Processus de Barcelone se rencontrent régulièrement, environ chaque trimestre depuis 1995, et ce, malgré les tensions régionales, pour faire avancer ce projet. Cette charte aura la même valeur que la déclaration de Barcelone : celle d'une déclaration politique, agréée par les vingt-sept parties, valant engagement politique et moral, mais non juridique, de prévenir les tensions et les crises et de maintenir la paix et la stabilité grâce à un système de sécurité coopérative. Sur le fond, les partenaires euro-méditerranéens ont convenu de rechercher dans cette Charte le moyen d'institutionnaliser les mécanismes du dialogue politique pour promouvoir et préserver la stabilité de la région. 

Jusqu'à présent, les discussions entre les hauts fonctionnaires des deux bords ont essentiellement porté sur les principes qu'une telle Charte devrait inclure, ses instruments et mécanismes, ainsi que ses dispositions institutionnelles. En tout état de cause, il est prévu que ce texte n'entrera en vigueur que « lorsque les circonstances politiques le permettront », selon la formule pragmatique retenue par les vingt-sept partenaires, c'est-à-dire dès que des progrès suffisants auront été accomplis dans l'évolution du processus de paix au Proche-Orient. 

 Un dispositif institutionnel bilatéral et multilatéral au service d’une volonté politique

  Le fonctionnement du partenariat euro-méditerranéen repose sur un cadre institutionnel complexe, ajoutant, à un dispositif multilatéral, un dispositif bilatéral :

  1) le dispositif multilatéral, impliquant les vingt-sept partenaires, comporte les trois éléments suivants :

  - la réunion régulière des ministres des affaires étrangères qui doit, en principe, se tenir alternativement dans un pays européen et dans un pays tiers méditerranéen - en pratique, cette alternance est difficile, certains pays arabes refusant d'accueillir une réunion à laquelle serait associé Israël aussi longtemps que le conflit au Moyen-Orient ne sera pas réglé. Après Barcelone (novembre 1995), se sont tenues les conférences de Malte (avril 1997), Palerme (en réunion informelle, juin 1998), Stuttgart (mars 1999), et Marseille (novembre 2000), avant la conférence de Valence (prévue pour les 22 et 23 avril prochain) ;

  - des réunions ministérielles thématiques, organisées sur un rythme trimestriel et chargées de la mise en place du programme régional, correspondant à leur champ de compétence (énergie, santé, environnement, transports, tourisme, patrimoine culturel, investissements, industrie, société de l'information) ;

  - le Comité Euromed, réunissant les vingt-sept pays partenaires, auxquels s'ajoutent la Troïka[5] et des représentants de la Commission européenne. Il se réunit au moins une fois par trimestre et assure le suivi de la déclaration de Barcelone, ainsi que la préparation des réunions ministérielles. Il peut lancer des initiatives régionales et veille à la cohérence des programmes et projets.

  2) le dispositif bilatéral, associant l'Union européenne et chacun des pays partenaires, comprend :

  - un Conseil d'association qui réunit chaque année les Quinze plus le ministre des affaires étrangères concerné et qui dispose du pouvoir de décision ;

  - un comité d'association, composé de fonctionnaires chargés du suivi de l'accord d'association et de la préparation des réunions du Conseil d'association.  

   Le bilan du Processus de Barcelone

Depuis la Conférence de Barcelone, les représentants de l’Union Européenne et leurs homologues du Maghreb et du Machrek ont à maintes reprises eu l’occasion de réaffirmer, seul ou de concert, leur attachement au Processus de Barcelone. Ce fut chose faite à l’occasion de chacune des 4 conférences inter-ministérielles euro-méditerranéennes organisées depuis 1995 (d’où leur appellation « Barcelone II, III et IV »), successivement à Malte, Palerme, Stuttgart et Marseille.

Ces réunions, auxquels se sont ajoutées diverses réunions ad hoc ou thématiques, ont également été l’occasion de dresser le bilan du Processus de Barcelone. Si celui-ci s’est parfois révélé mitigé, il a toujours été accompagné de déclarations de clôture fortes, marquant l’attachement des partenaires au PEM et dressant un nouvel état des objectifs à atteindre.

1) Des résultats encourageants

Outre les mutations économiques, politiques et sociales qu’ont connues les pays méditerranéens impliqués dans le Processus de Barcelone depuis l’entrée en vigueur des accords d’association les liant désormais à l’Union Européenne, des initiatives, plus ou moins abouties mais toutes porteuses de perspectives, ont été lancées dans chacun des volets développés dans la Déclaration de Barcelone :

-           consécrations du volet politique : réunion bimensuelle des hauts fonctionnaires responsables de ce volet ; création d’EuroMeSCo (réseau euro-méditerranéen d’instituts de recherche de politique extérieure) ; organisation de séminaires de formation pour les jeunes diplomates de la Région ; développement d’un programme italo-égyptien de promotion de la protection civile (échange d’informations, d’experts…) ; financement de nombreux programmes relatifs aux droits de l’Homme ; …

-           consécrations du volet économique : financement des programmes de modernisation des banques centrales syrienne et algérienne ; transferts budgétaires au profit de l’Autorité Palestinienne (107,5 millions d’euros en 2001) ; développement de centres d’affaires fournissant des services (conseils, formations …) aux milieux d’affaires locaux en Jordanie, au Liban, au Maroc, en Syrie, en Tunisie et en Turquie ; développement de programmes de coopération et de modernisation industrielle en Egypte, Jordanie, au Liban ; lancement en février 2001 d’un projet de réseau électrique méditerranéen subventionné à hauteur de 2,1 millions d’euros ; financement d’un programme d’harmonisation des systèmes d’informations statistiques ; recherche d’approches communes des problèmes liés aux transports via le forum du transport Euro-Med créé en 1999, à la gestion des ressources hydrauliques (réseau EMWIS/Semide) ; lancement du programme Eumedis en 1999 visant à réduire l’écart informatique et technologique entre l’Union Européenne et les partenaires méditerranéens ; création d’un réseau regroupant les chambres de commerce (programme Archimedes) et des organisations patronales (réseau Unimed) des pays partenaires ; …

-           consécrations du volet culturel, social et humain : lancement en 1997 du SMAP (Short and Medium Action Plan for the environment) (principal programme d’action régionale en faveur de l’environnement aujourd’hui doté d’un budget de 30 millions d’euros) ; lancement en 2000 du programme Euro-Med Audiovisuel visant à promouvoir le développement du secteur audiovisuel, encourager le transfert technologique et la coopération entre les chaînes de télévision, promouvoir la distribution de films originaires de tous les pays partenaires et encourager l’investissement dans ce secteur ; mise en œuvre du programme Euro-Med Héritage visant à préserver, promouvoir et développer le patrimoine culturel en région méditerranéenne ; mise en œuvre du programme Euro-Med Jeunesse, adopté en 1998 et doté d’un budget de 10 millions d’euros, visant à promouvoir la compréhension parmi les partenaires euro-méditerranéens par le biais de forums de jeunes ; organisation de forums rassemblant des parlementaires des 27 pays partenaires ; …

2) Des bémols

Hormis les critiques opposées par certains au principe même du PEM tel que défini dans la Déclaration de Barcelone, des constats décevants et des objections ont tout d’abord été dressés à propos des moyens mis en œuvre pour mener à bien ce projet : retard pris dans la négociation des accords d’association, lourdeur extrême du processus de ratification de chacun de ceux-ci, insuffisance des crédits MEDA face à l’ampleur des tâches à accomplir et retard pris dans l’engagement de ces fonds (critique à laquelle a tenté de répondre le programme MEDA II) …

Mais les objections qui se sont le plus fermement faites entendre tiennent surtout à des espoirs déçus, à des objectifs premiers des pays partenaires non encore atteints plus de 6 ans après le lancement du Processus de Barcelone :

-           l’élaboration des plus laborieuses de la Charte pour la paix et la stabilité : si les lignes directrices et les conclusions formelles de ce texte ont été adoptées, l’élaboration et l’adoption du document final achoppent au gré des événements au Proche-Orient ;

-           la faiblesse des progrès accomplis dans la mise en œuvre du volet économique : le niveau d’investissements directs étrangers demeure de faible ampleur. Il semble que les pays méditerranéens exercent un réel attrait, lié à leurs facilités de réexportation, notamment vers l’Union Européenne, mais, à quelques exceptions prés (Turquie, Egypte), leur marché intérieur est trop étroit et trop fermé être vraiment attractif sur le plan économique. Or, ainsi que le souligne le rapport du commissariat général du Plan consacré au Processus de Barcelone[6], l’aide financière que peut apporter l’Union n’est rien sans flux de capitaux privés venant la relayer ; de même que le succès des programmes régionaux lancés suppose que ces réalisations ne dépendent pas uniquement des initiatives lancées et gérées par l’Union européenne, mais qu’elles soient rapidement maîtrisées par les pays méditerranéens eux-mêmes ;

-           la faiblesse, voire l’absence, de volonté politique de l’Europe comme, d’ailleurs, des pays partenaires, pour mettre en œuvre des programmes de développement durable qui impliqueraient  et mobiliseraient davantage la société civile ;

-           l’insuffisante prise en charge de certains aspects tels que la protection de l’environnement ; …

3) Des perspectives

Chacune des 4 conférences inter-ministérielles euro-méditerranéennes organisées depuis 1995 fut ainsi l’occasion de dresser un état d’avancement du processus de Barcelone, de tirer les leçons des progrès accomplis et de dégager les axes à promouvoir dans le futur. Force est de constater que les objectifs  des pays partenaires se sont aiguisés au fil des rencontres et concentrés sur 4 grands axes :

-           la poursuite des actions menées en faveur de la paix, de la stabilité et du développement de la région, notamment dans la recherche d’un règlement de paix juste, global et durable au Moyen-Orient ; les actions menées au nom du PEM venant en soutien de toute autre action tendant à ce but. Le partenariat demeure en effet à ce jour la seule enceinte multilatérale où les représentants de la Syrie et du Liban participent à des réunions communes avec leurs homologues israéliens ;

-           le développement du commerce intra-régional (échanges sud-sud), volonté également partagée par les principaux intéressés comme en témoigne les ministres des affaires étrangères du Maroc, de la Tunisie, de l’Egypte et de la Jordanie qui ont conclu, le 8 mai 2001 à Agadir, des discussions détaillées sur la  création d’une zone de libre-échange entre eux, afin d’établir, selon une déclaration commune, « un espace économique fort dans la perspective des échéances de l’année 2010 liées à l’instauration d’une zone euro-méditerranéenne de libre-échange » ;

-           le développement de projets susceptibles de mobiliser de la société civile ;

-           le soutien de toute initiative privée s’inscrivant dans la mise en place et le développement du PEM ;

-           l’encouragement des investissements privés directs étrangers dans les pays méditerranéens ; …

La prochaine étape du dialogue euro-méditerranéen aura lieu sous la présidence espagnole, pour la cinquième Conférence euro-méditerranéenne des ministres des Affaires étrangères, Barcelone V, qui se tiendra les 22 et 23 avril 2002 à Valence. L’Espagne a d’ailleurs fait savoir que la poursuite et le renforcement du dialogue euro-méditerranéen figureraient parmi les priorités de sa future Présidence.

Cette échéance aura été précédée par deux réunions importantes :

§         Une première conférence, consacrée au lancement de la zone euro-méditerranéenne, a réuni à Bruxelles, le 29 mai 2001, les ministres du commerce de 47 pays intéressés. En plus des 27 pays traditionnellement impliqués dans le Processus de Barcelone, étaient également représentés 4 pays d’Europe occidentale non membres de l’Union européenne (Norvège, Islande, Liechtenstein, Suisse) et 15 pays baltes et de l’Europe de l’Est (Pologne, Hongrie, Slovaquie, République Tchèque, Bulgarie, Roumanie, Albanie, Slovénie, Bosnie-Herzégovine, Croatie, Macédoine, Yougoslavie, Lettonie, Estonie, Lituanie) ;

§         Une réunion informelle des ministres des affaires étrangères des 27 pays européens et méditerranéens partenaires, également réunie à Bruxelles les 5 et 6 novembre derniers, dont les débats ont montré combien les événements du 11 septembre 2001 avaient modifié l’approche du processus euro-méditerranéen. Les conclusions ont ainsi essentiellement porté sur la nécessité de développer un partenariat plus large sur les questions de sécurité et de lutte contre le terrorisme, sur l’aspect économique dans son ensemble, mais aussi sur les aspects sociaux, culturels et humains.

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